Congres Miljoenennota 2024: ambities en uitdagingen in verkiezingstijd
Op donderdag 28 september vond op de Rijksacademie het Congres Miljoenennota 2024 plaats. Vanwege de demissionaire status van het kabinet is de Miljoenennota 2024 beleidsarmer dan gebruikelijk. Tijdens het congres werd daarom niet alleen gedebatteerd over de financiële keuzes voor het komend jaar, maar óók over welke uitdagingen er voor een volgend kabinet liggen. De Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) bracht zoals gebruikelijk voorafgaand aan verkiezingen advies uit over de rijksbegroting. Wat betekent hun eerste adviesrapport en hoe moet een volgend kabinet nu verder?
Eerst verzorgde Allard Postma (hoofd Begrotingsbeleid, Ministerie van Financiën) een inleiding op de Miljoenennota 2024. Vervolgens gaf Bas van den Dungen (Secretaris-Generaal van het Ministerie van Financiën, tevens voorzitter van de SBR) een inleiding over het kwantitatieve advies van de SBR. Drie keynote sprekers, Lex Hoogduin, Ester Barendregt en Hans Stegeman, deelden hun visie in korte presentaties. Daarna gingen de sprekers met elkaar in debat tijdens de paneldiscussie en beantwoordden zij vragen uit de zaal. Gijs van der Vlugt (directeur Algemene Financiële en Economische Politiek bij het Ministerie van Financiën) trad op als dagvoorzitter.
Allard Postma ging eerst in op het proces van de totstandkoming van de Miljoenennota. Vanwege de val van het kabinet moesten sommige teksten ‘demissionair’ gemaakt worden (meer beschrijvend; minder normatief). Ook ging hij in op de erfenissen van het huidige kabinet. Zo komt het thema ‘Brede Welvaart’ steeds meer aan bod in de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag Rijk.
Ook is het begrotingsproces veranderd: sinds vorig jaar is er een meerjarige Voorjaarsnota. Dit betekent dat besluitvorming eerder openbaar wordt voor het parlement, maar dit brengt ook vraagstukken met zich mee over de inrichting van het proces. En wat het karakter van de Voorjaarsnota wordt ten opzichte van de Miljoenennota in de toekomst. Ten slotte ging hij in op de overheidsfinanciën, waarbij veel investeringen in gang zijn gezet, met name via nieuwe fondsen. Op de korte termijn zijn de effecten op het EMU-saldo beperkt, maar in de toekomst loopt het tekort op. Dit is een opgave voor een volgend kabinet.
Dit was een mooie voorzet voor de inleiding van Bas van den Dungen op het kwantitatieve advies van de Studiegroep Begrotingsruimte “Bijsturen met het oog op de toekomst”. Vanwege de val van het kabinet moest een spoedtraject worden opgestart, waarbij het proces in twee delen is opgeknipt: het eerste deel over de begrotingsopgave voor de aankomende kabinetsperiode is nu uit, het tweede deel over de begrotingsregels en begrotingssystematiek volgt begin december.
Het kwantitatieve advies van de SBR is helder: er is een correctie nodig op het oplopende begrotingstekort, met daarbij als doel terug naar een tekort van -2% bbp in 2028. Dit betekent een opgave van structureel ca. 17 miljard euro vanaf 2028 door maatregelen aan de lasten- en/of aan de uitgavenkant. Met een tekort van -2% blijft de overheidsschuld naar verwachting stabiel, ontstaat er weer een buffer en worden rekeningen niet doorgeschoven naar toekomstige generaties. Daarbij is het belangrijk om trendmatig begrotingsbeleid te voeren (niet bijsturen gedurende de rit); stabiel beleid zorgt ervoor dat mensen en bedrijven weten waar ze van op aan kunnen. Van den Dungen benadrukt dat niet alle maatschappelijke problemen met geld op te lossen zijn. Het is belangrijk om nadrukkelijk te kijken naar structurele hervormingen bij uitgaven die structureel oplopen, zoals de zorg, AOW en het klimaatbeleid.
Lex Hoogduin (emeritus hoogleraar Rijksuniversiteit Groningen) stelde dat men strenger moet zijn op de overheidsfinanciën: het liefst zou Hoogduin zelfs een structureel tekort van 1% willen voor een volgend kabinet. Een terugkeer van de Zijlstranorm (waarbij de ruimte voor nieuwe overheidsuitgaven werd berekend aan de hand van trendmatige ontwikkeling van de belastinginkomsten) zou een goed idee zijn. De benodigde investeringen die er nu zijn, zoals bijvoorbeeld voor klimaat, rechtvaardigen niet dat er een tekort gevoerd mag worden. Hij wees daarbij op de onderuitputting op de begrotingen de afgelopen jaren, dat volgens hem een indicatie is dat er bezuinigd kan worden op de collectieve uitgaven.
Een grotere rol voor marktwerking zou ook kunnen bijdragen aan het verhogen van de efficiëntie van de collectieve sector. Men denkt vaak ten onrechte dat problemen komen door marktwerking en dat er méér overheid nodig is. Dit is volgens Hoogduin een onjuiste conclusie; de verzorgingsstaat loopt tegen haar grenzen op.
Ester Barendregt (hoofdeconoom RaboResearch) gaf een overzicht van de Brede Welvaart-indicator die de Rabobank samen met de Universiteit Utrecht heeft ontwikkeld. Deze index is de afgelopen drie jaar aardig stabiel gebleven, hoewel de onderliggende variabelen sterk verschillen: economische factoren (zoals inkomen) zijn positief, terwijl subjectieve factoren (zoals geluk en huisvesting) negatief zijn onder de steekproef.
Ook zijn er grote verschillen tussen groepen. Groepen met bijvoorbeeld een hoger inkomen of opleidingsniveau scoren veel hoger dan bijvoorbeeld groepen die werkloos zijn of in een sociale huurwoning wonen. Barendregt wees daarbij op het tweede rapport van de Commissie Sociaal Minimum. Er zijn veel hogere bedragen nodig voor mensen om rond te kunnen komen dan de huidige armoedegrens. De recente maatregelen van het kabinet om de toename in armoede te voorkomen zijn een goede start, maar er is méér beleid nodig. Hervormingen in het instrumentarium (belastingstelsel, minimumloon) zijn hiervoor zeer welkom. Ook moet het begrip ‘bestaanszekerheid’ beter gedefinieerd worden: waar gaat het écht om?
Hans Stegeman (hoofdeconoom Triodos Bank) pakte door op het thema Brede Welvaart. Hij gaf aan dat de boodschap van de Studiegroep Begrotingsruimte sinds de jaren ’70 nauwelijks is veranderd: ‘we moeten bezuinigen’ blijft het credo. Dit terwijl er ingrepen nodig zijn op het gebied van klimaat. Ecosystemen staan immers op instorten en onomkeerbare kantelpunten zijn nabij. Deze niet-lineaire schadefuncties zorgen ervoor dat het uitmaakt wanneer je in de tijd hier iets aan gaat doen. Overschrijding van een kantelpunt levert namelijk aanzienlijk méér kosten op.
Hans benadrukte hierbij dat dit geen vrijbrief is voor hogere overheidsuitgaven, maar dat het wel nodig is in de huidige uitgaven om te herprioriteren van heden naar de toekomst. De ecosysteemgrenzen zouden het uitgangspunt moeten zijn, daarbinnen zou gekeken moeten worden hoe de economie en dus ook het begrotingsbeleid ingericht moet worden. Dit vergt lastige keuzes. De-politiseren van thema’s (zoals bijvoorbeeld bij ‘water’ is gebeurd sinds de Waternoodsramp in Nederland) kan helpen hierbij. Ook hebben we ons te houden aan de Europese en nationale Klimaatdoelen.
In de paneldiscussie stond met name het thema Brede Welvaart en klimaat centraal. Lex Hoogduin gaf daarbij aan dat men te hoge verwachtingen heeft van het begrip Brede Welvaart, en dat het risico bestaat te verschieten in een eindeloze set indicatoren waar op gestuurd gaat worden. Hij is sceptisch over de proportionaliteit van het klimaatbeleid, omdat je de economie niet kunt plannen en men het economisch systeem onderschat. Daarnaast zijn er verschillende bottlenecks (zoals je bijvoorbeeld nu ziet op het elektriciteitsnet).
Ester Barendregt was een stuk optimistischer over wat we wél kunnen doen als economen. Zij stelde dat het aanpassingsvermogen van de markt misschien veel hoger ligt dan dat we denken; beprijzen kan een prima instrument zijn om de juiste prikkels te zetten. Hans Stegeman ten slotte benadrukte dat een circulaire economie (bv. een deeleconomie) kan leiden tot het beter benutten van materiaalgebruik. Economische groei als indicator is sowieso niet altijd nastrevenswaardig of kan je op het verkeerde been zetten. Een uitvinding waarbij een koelkast twee keer zo lang mee gaat leidt tot minder verkochte koelkasten, en daarmee minder economische groei. Voor burgers maakt dit echter geen verschil, terwijl het materiaalverbruik afneemt. Circulaire economie kan dus leiden tot een lagere economische groei, maar voor individueel welzijn kan dit positief uitpakken.
Programmamanager economie Linda Konijn, die het congres opende en afsloot blikt tevreden terug: “door het thema van het congres breder te trekken dan alleen de Miljoenennota 2024, hebben we een interessant congres kunnen neerzetten waarbij óók vooruitgeblikt wordt naar de toekomst en wat een toekomstig kabinet zou moeten doen. Dat is belangrijk, we staan immers aan de vooravond van de verkiezingen. Mooi dat dit debat gevoerd werd op de Rijksacademie.”
Wil je verder praten en leren over thema’s als overheidsfinanciën, brede welvaart of onze Masterclass Economie en Klimaat, neem dan eens een kijkje in het opleidingsaanbod en schrijf je in voor een van onze opleidingen.